2009年6月1日起施行的食品安全法第29条规定:食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动……具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定。

　　食品安全法明确规定,对食品生产加工小作坊和食品摊贩的管理,由省级人大常委会制定具体管理办法。但据记者调查了解,食品安全法实施三年有余,由省级人大常委会出台的地方法规仅有三部。大量的针对小作坊、食品摊贩的监管规范,是以政府出台的行政规章面目出现的。

　　此间接受《法制日报》采访的法律专家认为,食品安全法第29条的授权立法条款,应该尽快得到落实。

 

　　食品生产加工小作坊,一般是指固定从业人员较少,有固定生产场所,生产条件简单,从事传统、低风险食品生产加工(不含现做现卖)的没有取得食品生产许可证的生产单位或个人。食品生产加工小作坊在方便当地群众购买食品、生产地方风味特色食品或传统食品、扩大就业等方面发挥了积极作用,但是由于一些小作坊生产条件简陋、生产隐蔽、食品安全监管难度大等原因而成为食品安全事故的多发区,食品生产加工小作坊历来是食品安全监管工作的难点之一。

　　食品安全法第29条第三款规定:食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动,应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求,保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害,有关部门应当对其加强监督管理,具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定。

　　3年过去了,落实上述条款要求、由省级人大常委会出台的地方法规至今仅有三部。

　　2010年3月施行的《宁夏回族自治区食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》,是最早出台的。其后,《上海市实施〈中华人民共和国食品安全法〉办法》、《浙江省实施〈中华人民共和国食品安全法〉办法》,分别于2011年9月和12月施行。其中均设有专门监管小作坊、食品摊贩的独立章节。

　　在四个直辖市中,除了上海,北京、天津和重庆在制定小作坊和食品摊贩地方性管理法规方面略显滞后。重庆市曾在2010年7月对外公布了自己的食品安全地方法规(征求意见稿),其中设有专节对食品小作坊、小摊贩的监管内容。但是终究因阻力过大而不得不转而出台政府规章的《重庆市食品安全管理办法》,已于2011年6月1日实行。北京也在今年的4月初对外公布了北京市食品安全条例(修订草案送审稿),对食品小作坊、小摊贩的管理进行了专节规定。

 

　　记者发现,从2012年起,各地人大加快了小作坊小摊贩管理的立法步伐。《湖南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例(草案)》已由省政府报送省人大常委会,省人大常委会调研和审议等各项工作正在紧锣密鼓进行中。7月7日上午,湖南省人大教科文卫委员会在怀化市召开了条例(草案)立法调研座谈会。

　　7月10日,山西省人大常委会召开主任会议决定,将初审后的《山西省食品生产加工小作坊和食品摊贩监督管理办法(草案)》公布,向社会征集意见。《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例(草案)》、《甘肃省食品小作坊和食品摊贩质量安全监督管理条例(征求意见稿)》,均在征求意见过程中。

　　目前各地对于食品小作坊、小摊贩的管理更多地以政府行政规章出现。比如从2012年8月1日起,福建省政府出台的《食品生产加工小作坊监督管理办法》开始实施。

　　中国法学会食品安全法治研究中心主任李仕春认为,出台地方法规不但立法环节多、要求高,而且在平衡不同负责监管小作坊食品安全的部门利益中,所遇障碍实在太多；而行政规章则立法门槛要求没有法规那么高,同时制定颁布单位都是地方政府,在平衡利益和解决效果方面则更直接些。这就不难理解何以对小作坊、小摊贩食品的监管多以行政规章面目出现。

 

　　中国社科院法学院研究员周汉华在接受记者采访时指出,2009年颁布实施的食品安全法,一个重要成果就是从法律制度上明确了我国的食品安全监管体制,即卫生部门承担综合监督的职能,生产环节由质检部门负责,流通领域由工商部门负责,餐饮服务行业由食品药品监管局负责,食用农产品由农业部负责。但在实际当中,各地对于这种分段监管制度落实情况却不尽相同。这也是小作坊摊贩食品安全管理多以政府规章出台的另一个重要原因。

　　周汉华介绍,根据食品安全法规定,由食品药品监管部门取代卫生监督部门对餐饮服务环节进行监管,并用餐饮服务许可证取代食品卫生许可证。为做好餐饮服务许可证的换发工作,国家食品药品监管局专门下发通知,要求自2009年6月1日起,对餐饮服务经营者申请新发、变更、延续、补发许可证的,各级餐饮服务监管部门应当严格按照食品安全法的要求,核发餐饮服务许可证。但是今年2月20日中国社科院法学所发布的《中国政府透明度年度报告(2011)》透露,目前仍有10个较大市的政府未将餐饮监管权从卫生部门移交给食品药监部门。

　　此外,对食品生产加工小作坊和食品摊贩实行许可证制度是很多地方的通行做法。但是在河南省人大常委会近日表决通过《河南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》中,就规定对河南省的食品生产加工小作坊和食品摊贩不实行许可证制度,只要求向有关食品监督管理部门备案即可。

 

　　对小作坊、摊贩监管,地方性法规和政府规章,哪个更有力度?周汉华指出,侧重点不一样,都很重要,都有必要,应该各司其职。他分析,部门规章在监管治理小作坊食品加工、流动摊贩方面的管理效果是非常直接而有效的,它注重的是可操作性。比如在很多地方监管规章中都规定了食品加工小作坊的卫生达标标准、工作间所具备的各项必备设施以及食品摊贩集中管理模式、位置范围等详细内容。但是对于一些涉及法律权利义务的监管措施,比如对小作坊等设置许可证管理制度,规章则需让位于地方性法规。法规关注的层面大多是食品安全监管的基础性制度问题,以及监管方和被监管方各自的权利与义务。

　　周汉华建议,地方在加强分散性、流动性、隐蔽性都很强的小作坊、摊贩的食品安全监管时,一定要充分而合法地用好法规与规章这两个管理规范工具,在法律规定的范围内,各司其职,共同做好食品安全监管工作。